Für eine differenzierte Diskussion elektronischer Petitionen haben sich – berücksichtigt man in erster Linie staatliche und insbesondere parlamentarische elektronische Petitionssysteme – die folgenden Unterscheidungen bewährt:

• elektronisch eingereichte Petitionen,
• öffentliche elektronische Petitionen,
• öffentliche elektronische Petitionen mit kommunikativen und partizipativen Elementen.

Petitionen können elektronisch (z. B. per E-Mail oder über ein Webformular) eingereicht werden. Das bedeutet nicht zwangsläufig, dass sie damit auch im Internet veröffentlicht würden. Umgekehrt müssen im Internet nachlesbare Petitionen nicht auch elektronisch eingereicht worden sein. Das heißt, der Einreichungsprozess und das anschließende Petitionsverfahren sind in Bezug auf die Nutzung des Internets unabhängig voneinander.

Betrachtet man nur die ins Internet eingestellten Petitionen, kann man eine »passive« oder »rezeptive« und eine »aktive« oder »interaktive« Variante unter-scheiden. Im ersten Fall sind die Petition und gegebenenfalls auch der Petitionsbescheid nachlesbar. Im zweiten Fall können die Internetnutzer selbst in Bezug auf die Petition aktiv werden und die interaktiven und kommunikativen Möglichkeiten des Internets, die in einem elektronischen Petitionssystem implementiert sind, nutzen. Diese können z. B. die Mitzeichnung einer Petition im Internet, die elektronische »Werbung« für eine Petition, die Kontaktaufnahme mit dem oder der Petentin oder die öffentliche Diskussion von Petitionen in Onlineforen sein.

Das TA-Projekt hatte drei Untersuchungsschwerpunkte:

• umfassende empirischen Untersuchungen zum Petitionswesen in Deutschland, insbesondere zur elektronischen Petitionsplattform des Deutschen Bundestages;
• eine Erhebung zur Entwicklung des Petitions- und Ombudswesens bei den Parlamenten der 27 Mitgliedstaaten der Europäischen Union sowie der Schweiz und Norwegens;
• eine Fallstudie zum Petitions- und Ombudswesen in Großbritannien, in der nicht nur die nationale, sondern auch die regionale und lokale Ebene und nicht nur parlamentarische, sondern auch Petitionssysteme der Exekutive berücksichtigt wurden.

Wichtige Fragestellungen dieser Untersuchungen waren:

• Erhöht sich generell das Petitionsaufkommen, und wird die Mobilisierung für Sammelpetitionen erleichtert?
• Werden durch das Medium Internet bislang unbeteiligte Bevölkerungsgruppen für Petitionen erreicht?
• Wie beeinflussen Diskussionsforen zu Petitionen das Petitionsverfahren?
• Wie groß ist die Gefahr, dass ein elektronisches Petitionssystem von Einzelnen oder gut organisierten Gruppen missbraucht wird?
• Verändert die höhere Transparenz des Petitionsgeschehens die Wirksamkeit von Petitionen?
• Wie beurteilen die Petenten den Erfolg von herkömmlichen und elektronischen Petitionen?
• Wie fügen sich die Reformen des Petitionswesens in einen breiteren politisch-institutionellen Wandel ein?

Ergebnisse

Das Projekt wurde mit drei zentralen Arbeitshypothesen begonnen, die nach den vorliegenden Ergebnissen als im Wesentlichen bestätigt angesehen werden können.

1. Die technische Modernisierung des Petitionswesens durch den Interneteinsatz steht in einer engen Wechselbeziehung zu institutionellen Wandlungen und Veränderungen der Verfahren im Petitionswesen. Je nach institutionellen Vorgaben und Reformprozessen können die Potenziale des Interneteinsatzes zum Tragen kommen oder beschnitten werden. Umgekehrt findet man auch Beispiele, wo verfügbare internetspezifische Funktionalitäten eine institutionelle Verfahrensänderung befördert haben. Der durch den Interneteinsatz ermöglichte Grad an Öffentlichkeit, Publizität und Transparenz im Petitionsverfahren ist dabei ein zentraler Gestaltungsparameter eines modernen E-Petitionssystems.
2. Das Petitionswesen ist im Kontext der Diskussionen um E-Demokratie und E-Parlament ein besonders geeignetes Anwendungsfeld für einen die Bürgerbeteiligung fördernden Interneteinsatz. Dies liegt insbesondere daran, dass das Petitionsverfahren klare Regelungen hat, wie mit Bürgereingaben umzugehen ist, sich gut in die Verfahren der repräsentativen Demokratie einpasst und im Gegensatz zu manch anderen E-Partizipationsangeboten von hoher Verbindlichkeit gekennzeichnet ist.
3. Es ist eine zunehmende Ausdifferenzierung des Petitionswesens zu beobachten. Diese schlägt sich in neuen Verfahrensweisen (z.B. Einführung von Quoren, öffentliche Anhörungen, Diskussionsforen), neuen Institutionen (z.B. Bürgerbeauftragte, Schlichtungsstellen, private Petitionsplattformen) und einem vielfältigeren Medieneinsatz (z.B. Fernsehen, Telefon, Internet) nieder. Diese Ausdifferenzierung erweitert nicht nur die Eingabemöglichkeiten für die Bürger, sondern erschwert auch die Auswahl der »richtigen« Stelle für das eigene Anliegen. Die parlamentarischen Petitionsinstanzen sollten auf diese Entwicklungen reagieren.

Das Petitionswesen bei den europäischen Parlamenten

Das TAB hatte im Zeitraum 2010 bis 2011 in Kooperation mit Nexus, Berlin, eine Erhebung bei den Parlamenten der Europäischen Union sowie der Schweiz und Norwegen zum nationalen Petitions- und Ombudswesen (Kasten) durchgeführt.

Danach hat das Petitionswesen bei den europäischen Parlamenten in den letzten Jahren und Jahrzehnten eine bemerkenswerte Dynamik entfaltet. Zu dieser Dynamik haben die Demokratisierungsprozesse in Mittel- und Südosteuropa beigetragen. Die zehn Staaten der heutigen EU, die nach dem Zerfall des »Ostblocks« und Jugoslawiens ihre heutige Verfassung erhielten, richteten ausnahmslos Ombudsinstitutionen und meist auch parlamentarische Petitionsstellen ein.

Von 29 Parlamenten boten 21 (72 %) die Möglichkeit, Petitionen an eine parlamentarische Petitionsstelle einzureichen, 26 Parlamente verfügen über eine parlamentarische Ombudsstelle (Tab. 1). Nur die baltischen Staaten Lettland und Estland – an skandinavischen Vorbildern orientiert – verzichteten auf parlamentarische Petitionsstellen zugunsten der alleinigen Zuständigkeit parlamentarischer Ombudsstellen. Eine gewisse Aufbruchsstimmung bei den parlamentarischen Petitionsstellen auf der gesamtstaatlichen Ebene zeigt sich auch an den Reformdebatten und -plänen zur Einführung elektronischer Petitionen, wie sie etwa in Portugal und Großbritannien geführt werden.

Tab. 1 Petitionsmöglichkeiten bei den nationalen Parlamenten Europas

x = Petitionssystem vorhanden; - = kein Petitionssystem
Quelle: TAB-Arbeitsbericht Nr. 146, S. 191

Was die Internetunterstützung des Eingabewesens bei den Parlamenten angeht, ist eine Eingabe per E-Mail heute meist schon Standard. Die Veröffentlichung von Petitionen und/oder Petitionsbescheiden im Internet findet man bei der Mehrzahl der parlamentarischen Petitionsstellen. Selten ist dagegen noch die elektronische Mitzeichnung und die Diskussion von Petitionen im Internet, die das deutsche Petitionssystem bereits seit 2005 kennt.

Das Petitionswesen in Großbritannien

Großbritannien zeichnet sich durch eine besondere Experimentierfreude aus, was den Einsatz des Internets in der Politik im Allgemeinen und im Petitionswesen im Besonderen angeht. Das motivierte die Auswahl Großbritanniens für eine vertiefende Fallstudie, die in Kooperation mit der Universität Erlangen durchgeführt wurde.

In Großbritannien hatte ein 2006 beim Premierminister eingeführtes elektronisches Petitionssystem eine besondere öffentliche Aufmerksamkeit und eine erstaunlich breite Nutzung erreicht. Jährlich gingen bei diesem Petitionssystem etwa 20.000 elektronische Petitionen ein, die von rund 4 Millionen Bürgern unterstützt wurden. Kritisiert wurde allerdings, dass keine öffentlichen Diskussionen zu den Petitionen geführt werden konnten, dass das Parlament nicht involviert wurde oder gar selbst Adressat der Petitionen war und dass das Verfahren nicht mehr als eine oberflächliche Prüfung und Beantwortung der Petition vorsah. Die neue konservativ-liberale Regierung hatte dieses System zwar im Mai 2010 deaktiviert, im Sommer 2011 dann aber in einer neuen Variante fortgeführt und erweitert. Jetzt besteht die Möglichkeit, dass Petitionen, die von 100.000 Bürgern unterstützt werden, im Plenum des Parlaments diskutiert werden.

Das Petitionswesen des britischen Parlaments ist dagegen eher unterentwickelt und schwach. Es gibt keinen eigenen Petitionsausschuss, keine umfassenden Prüfungsverfahren und kein Onlinesystem. Obwohl in verschiedenen parlamentarischen Komitees in den letzten Jahren Anhörungen zu einer Reform und Modernisierung des parlamentarischen Petitionswesens durchgeführt und Vorschläge ausgearbeitet wurden, kam es bisher zu keiner entsprechenden Umsetzung. Diese Schwierigkeiten des Parlaments haben mit Sicherheit auch damit zu tun, dass der britische Premierminister das Thema elektronische Petitionen mit seinem sehr öffentlichkeitswirksamen und stark genutzten elektronischen Petitionssystem besetzt hat.

Die regionalen Parlamente Großbritanniens, insbesondere das schottische Parlament, gelten dagegen als maßgebliche Innovatoren für elektronische Petitionssysteme weltweit. Auch der Bundestag hat sich mit seinem System ursprünglich am schottischen Vorbild orientiert.

Petitionen an den Deutschen Bundestag

Die Petitionsreform des Deutschen Bundestages von 2005 bloß als Einführung des Internets im Petitionsverfahren zu charakterisieren, würde ihrer Bedeutung nicht gerecht. Diese Reform war in erster Linie eine Verfahrensinnovation und sollte daher nicht auf eine technische Modernisierung reduziert werden.

• Ausdruck dieser Verfahrensinnovation sind die öffentlichen Ausschusssitzungen, in der die Parlamentarier mit Petenten in einen direkten Austausch treten. So etwas gab es vor 2005 nicht. Diese öffentlichen Ausschusssitzungen wurden nach den Untersuchungen und Befragungen, die das TAB in Zusammenarbeit mit Zebralog, Berlin, durchgeführt hat, sowohl von den Petenten als auch von den Mitgliedern des Petitionsausschusses sehr positiv bewertet. Die Durchführung einer öffentlichen Ausschusssitzung setzt das Erreichen eines Quorums von 50.000 Unterschriften voraus, das binnen einer Frist von drei Wochen online (oder auch auf herkömmlichem Wege) als Unterstützung für eine Petition erreicht werden muss.
• Ein zweiter Modernisierungsschritt bestand in der Einführung von »Öffentlichen Petitionen«. Bei Öffentlichen Petitionen wird der Petitionstext und – nach Abschluss des Verfahrens – der Petitionsbescheid im Internet veröffentlicht und ein Diskussionsforum eingerichtet. Obwohl Öffentliche Petitionen gegenwärtig nur etwa 3,3 % aller eingereichten Petitionen ausmachen – die große Mehrheit der Petitionen also weiterhin nichtöffentlich ist –, hat diese Verfahrensinnovation doch die Tür zu mehr Transparenz geöffnet und zu einer deutlich gestiegenen Medienresonanz geführt.
• Schließlich ist ein besonders innovatives Element des gesamten Reformpakets die Möglichkeit, diese Öffentlichen Petitionen in Onlineforen zu diskutieren. Dieses diskursive Element geht von der Einschätzung aus, dass in einer Demokratie Entscheidungen möglichst durch den freien Austausch von Argumenten vorbereitet werden sollen.

Im Jahr 2010 gingen insgesamt fast 17.000 Petitionen beim Petitionsausschuss ein. Die Zahl der Neueingaben unterliegt zwar leichten Schwankungen, hat sich aber in den letzten Jahren trotz Einführung von elektronischer Einreichung und der Erweiterung durch Öffentliche Petitionen nicht wesentlich verändert. Eine deutliche Veränderung ist jedoch in der Struktur der Neueingaben und der Nutzung der Petitionsplattform in den letzten fünf Jahren festzustellen (Tab. 2):

Tab 2. Elektronische und öffentliche Petitionen an den Deutschen Bundestag von 2006 bis 2010

Quelle: TAB-Arbeitsbericht Nr. 146, S. 54

• Jede dritte Neueingabe wurde 2010 elektronisch eingereicht. Damit hat sich der Anteil der elektronischen Einreichungen innerhalb von fünf Jahren (2006–2010) verdoppelt.
• Etwa jede vierte Eingabe des im Jahr 2010 wurde als Öffentliche Petition eingereicht. Der Anteil der als Öffentliche Petitionen eingereichten Petitionen hat sich damit innerhalb von fünf Jahren in etwa verfünffacht, was das große Interesse der Petenten an Öffentlichen Petitionen zeigt.
• Allerdings wurde nur jede siebente eingereichte (oder 3,3 % aller Petitionen) auch als Öffentliche Petition zugelassen.

Wie ist diese große Diskrepanz zu erklären? Öffentliche Petitionen sind aus Sicht des Petitionsausschusses ein »zusätzliches Angebot«, für die es keinen Rechtsanspruch gibt. Sie unterliegen einem besonderen Zulassungsverfahren, das u.a. vorsieht, dass sie ein Anliegen von allgemeinem Interesse zum Gegenstand haben und für eine sachliche öffentliche Diskussion geeignet sein müssen. Bei Ablehnung der Veröffentlichung wird die Petition nach den allgemeinen Verfahrensgrundsätzen nicht öffentlich behandelt.

Diese Zulassungspraxis Öffentlicher Petitionen stößt bei den Petenten und den am Petitionsverfahren interessierten Bürgern auf Unverständnis und Unmut. Aus Sicht des TAB ist die Zulassung Öffentlicher Petitionen eine der wesentlichen Problembereiche des derzeitigen Petitionsverfahrens. Eine Möglichkeit mit diesem Problem umzugehen, wäre, die Öffentliche Petition von der Ausnahme zur Regel zu erklären. Aber auch andere Lösungsoptionen bieten sich an.

Ein anderer Bereich, in dem das TAB Handlungsbedarf sieht, ist die Einbindung der Diskussionsforen in die parlamentarische Prüfung und Bescheidung der Petition. Mit jährlich rund 50.000 Beiträgen (im Mittel sind das etwa 90 Beiträge pro zugelassener Öffentlicher Petition) werden diese Foren intensiv genutzt. Auch die Qualität der Diskussionsbeiträge ist durchaus als gut zu bezeichnen. Die Petenten und Diskussionsteilnehmer gehen mehrheitlich davon aus, dass die Inhalte der Diskussionsforen im Petitionsverfahren berücksichtigt werden. Diese Erwartung kann gegenwärtig jedoch nicht umfassend erfüllt werden. Die Berücksichtigung der Diskussionsforen im Petitionsverfahren erfolgt zurzeit höchstens gelegentlich und unsystematisch. Vorschläge, wie dies verbessert werden könnte, z.B. durch halbautomatische Auswertungsverfahren, liegen vor.

Optionen der Weiterentwicklung des deutschen Petitionswesens

Welche Entwicklungsoptionen bei der weiteren Modernisierung des Petitionswesens könnte das Parlament in den kommenden Jahren verfolgen? Der TAB-Bericht benennt drei Pfade – die nicht als Alternativen verstanden werden müssen, sondern auch in bestimmten Kombinationen vorstellbar sind – und diskutiert deren Vor- und Nachteile:

1. die grundsätzliche Öffentlichkeit von Petitionen;
2. die Einführung einer Ombudsstelle für persönliche Hilfeersuchen und Beschwerden;
3. die Fortentwicklung des Petitionswesens zu einem Instrument direkter Demokratie.

Würde man die Öffentlichkeit von Petitionen zur Regel erklären, käme man dem Wunsch der meisten Petenten entgegen. 81 % der in einer Befragung des TAB 2007 antwortenden Einreicher herkömmlicher Petitionen waren an der Veröffentlichung ihrer Petition interessiert. Der Persönlichkeits- und Datenschutz müsste natürlich gewährleistet werden. Etablierte Verfahren anderer Parlamente, wie die Anonymisierung von Namen, bieten dafür Lösungsansätze.

Gegen die grundsätzliche Öffentlichkeit von Petitionen wäre einzuwenden, dass sie vermutlich einen höheren Personalaufwand für die Moderation der Onlineforen sowie im Bearbeitungsprozess erfordern würden. Der Einbezug der Nutzer in die Moderation und teilautomatisierte Auswertungsverfahren könnten diesen Aufwand wieder senken.

Für die Einführung einer Ombudsstelle spricht insbesondere, dass eine solche Instanz in vielen europäischen Ländern meist seit Jahren und Jahrzehnten erfolgreich agiert. Möglich wäre, dass sich die Ombudsstelle eher auf die persönlichen Beschwerden und Anliegen konzentriert. Der Petitionsausschuss würde dadurch entlastet und könnte sich auf diejenigen Petitionen konzentrieren, die ein explizit politisches Anliegen verfolgen. Diese dann auch zu veröffentlichen, läge sachlich und auch wegen der geringeren Zahl nahe. So könnte man auch das Problem der Zulassung zur Veröffentlichung lösen.

Allerdings ist die Unterscheidung zwischen persönlichen und politischen Anliegen keineswegs einfach. Diese Schwierigkeit der Abgrenzung führt dazu, dass viele parlamentarische Ombuds- und Petitionsstellen beide Typen von Anliegen annehmen und bearbeiten. Überlappende Zuständigkeiten sind dann die – unschöne – Folge. Die Erfahrung anderer Länder zeigt auch, dass mit der Einführung einer nationalen, parlamentarischen Ombudsstelle oft ein Bedeutungsverlust für den Petitionsausschuss verbunden ist.

Schließlich zum Verhältnis von Petitionen zu Verfahren der direkten Demokratie: Mit der Einführung von Quoren wurden im Petitionsverfahren bereits erste Elemente direktdemokratischer Verfahren etabliert, denn das Erreichen des Quorums führt zu einer privilegierten Behandlung, z.B. in Form der Teilnahme an einer öffentlichen Ausschusssitzung. Dies hat in Deutschland zu dem hartnäckigen Missverständnis in der Öffentlichkeit und den Medien geführt, dass das Erreichen des Quorums über Erfolg oder Misserfolg einer Petition entscheiden würde. Dies ist nicht der Fall. Über den »Erfolg« einer Petition, unabhängig von der Zahl der Unterstützer, entscheidet allein der Petitionsausschuss.

Derzeit wird ein weiterer Reformvorschlag im Deutschen Bundestag diskutiert, der vorsieht, ab 100.000 unterstützenden Unterschriften eine Petition im Plenum und in den zuständigen Fachausschüssen zu behandeln. Auch dieser Vorschlag bewegt sich auf einem Pfad, der Elemente der direkten Demokratie im Petitionswesen weiter verstärken will. Diese Verfahrensinnovation würde das Petitionsrecht weiter aufwerten, vermutlich durchsetzungsstärker und sicher bekannter machen.

Gegen diesen Vorschlag wäre allerdings einzuwenden, dass die ausgesprochen individualrechtliche Seite des Petitionsrechts weiter zurückgedrängt würde. Das Petitionsrecht ist zwar formal durchsetzungsschwach, eröffnet aber gerade Einzelpersonen und Minderheiten einen direkten Zugang zum wichtigsten Gremium in der Demokratie – dem Parlament.

Das Petitionswesen konnte sich überall dort als wichtiges Instrument der Bürgerbeteiligung und des unbürokratischen Interessen- und Rechtsschutzes bewähren und festigen, wo es sich neuen Gegebenheiten angepasst hat. Der Deutsche Bundestag ist dabei auf einem guten Weg, wenn er seine Anstrengungen um bürgerfreundliche Verfahren beibehält.