Das Umweltmedium Boden gehört als nicht vermehrbare Ressource zum endlichen Naturkapital der Menschheit und erfüllt zahlreiche unentbehrliche Funktionen. Grund und Boden können zwar im eigentlichen Sinne nicht »verbraucht« werden; sie werden aber in einer Art und Weise genutzt, die das Spektrum künftiger Nutzungsmöglichkeiten erheblich einschränkt. Der hohe Flächenverbrauch für Siedlungs- und Verkehrszwecke wird deshalb als ein gravierendes Problem auf dem Weg zu einer nachhaltigen Entwicklung angesehen. Insofern kommt der Option, die zusätzliche Flächeninanspruchnahme zu reduzieren, große Bedeutung zu und wird politisch wie wissenschaftlich intensiv diskutiert.

Gegenstand und Ziel der Untersuchung

Auf Anregung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit wurde das TAB vom Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung mit der Durchführung eines TA-Projektes zum Thema »Reduzierung der Flächeninanspruchnahme – Ziele, Maßnahmen, Wirkungen« beauftragt. Ziel dieses Projektes sollte es sein, Umsetzungschancen und Wirkungen von Maßnahmen und Instrumenten zur Reduktion der zusätzlichen Flächeninanspruchnahme zu untersuchen.

Ergebnisse

Im längerfristigen Rückblick wird in Deutschland ein konstanter, von der Einwohner- und Arbeitsplatzentwicklung abgekoppelter Trend zur Ausweitung der Siedlungs- und Verkehrsfläche deutlich, der erst in den Jahren 2001–2004 eine Abschwächung erfahren hat.

Neben den problematischen ökologischen Auswirkungen werden zunehmend auch die negativen sozialen und ökonomischen Folgen der Suburbanisierung deutlich. Trotz des anhaltenden Siedlungsflächenwachstums nimmt die Bevölkerung regional, insbesondere in den Kernstädten, kontinuierlich ab. Da überwiegend junge, besser verdienende Familien mit Kindern abwandern, führt der Einwohnerschwund in den Kernstädten zu einer unausgewogenen Sozialstruktur (Überalterung, hoher Anteil an Singlehaushalten, hoher Anteil an Sozialhilfeempfängern), einer Unterauslastung der vorhandenen Infrastruktur sowie zu rückläufigen Einkommensteuereinnahmen.

Vor diesem Hintergrund sowie weiteren Entwicklungen und Rahmenbedingungen, wie beispielsweise dem demografischen Wandel, diskutiert der TAB-Bericht im Schwerpunkt die Möglichkeiten, durch den Einsatz spezifischer Instrumente zu einer nachhaltigen Flächennutzung beizutragen.

Das planungsrechtliche Instrumentarium

Zur Steuerung der Flächennutzung steht ein breit gefächertes planerisches Instrumentarium zur Verfügung, das durch die in den letzten Jahren erfolgten grundlegenden Novellierungen des Raumordnungsgesetzes (ROG) und des Baugesetzbuches (BauGB) erheblich erweitert und verbessert wurde. Viele der in die Debatte um die Reduktion des Flächenverbrauchs für Siedlungs- und Verkehrszwecke eingebrachten Reformvorschläge sind durch das Europarechtsanpassungsgesetz (EAG Bau), das am 20. Juli 2004 in Kraft trat, bereits in geltendes Recht umgesetzt worden.

Dazu gehören z.B. die seit langem geforderte Revisionspflicht für Flächennutzungspläne, die Flexibilisierung der planerischen Festsetzungen (»Baurecht auf Zeit«), die inhaltliche Konkretisierung der Bodenschutzklausel und die erweiterten Möglichkeiten der Gemeinden, sich gegen die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe zu wehren. Im Hinblick auf die angestrebte Innenentwicklung und die Aufwertung der Innenstädte als Wohn- und Lebensorte kommt auch den neu eingeführten Regelungen zum Stadtumbau und zur »Sozialen Stadt« erhebliche Bedeutung zu. Es bleibt nun zunächst abzuwarten, wie sich diese Reformen in der Praxis auswirken.

Nach allgemeiner Auffassung, die durch eine Verbändebefragung des TAB bestätigt wird, ist die bisher unzureichende Umsetzung der flächenpolitischen Ziele nicht auf das Fehlen effizienter planerischer Instrumente zurückzuführen, sondern auf den mangelnden politischen Willen der Akteure, diese anzuwenden. Um standortbezogene Ziele, wie z.B. den Schutz sensibler Landschaftsräume durchzusetzen, hat sich das vorwiegend ordnungsrechtlich geprägte Instrumentarium der Raum- und Landschaftsplanung nach herrschender Meinung bewährt. Um mengenspezifische Ziele wie eine quantitative Reduktion der Flächeninanspruchnahme zu erreichen, wird seine Wirksamkeit jedoch von vielen bezweifelt und eine Flankierung durch marktkonforme Instrumente gefordert. Im Rahmen einer solchen Strategie sollen flächenkonsumierende und versiegelungsintensive Bodennutzungsformen verteuert werden. Einige, wie etwa der Rat für Nachhaltige Entwicklung, die Akademie für Raumforschung und Landesplanung und die Naturschutzverbände (BUND, NA-BU), plädieren darüber hinaus für eine gezielte Ergänzung und Verschärfung des Planungsrechts.

Potenziale regionaler Kooperation

Neben den traditionellen Kooperationsformen wie Gemeindeverbände, Regionalverbände, Zweckverbände und den in §§ 203 bis 205 BauGB vorgesehenen Möglichkeiten der interkommunalen Zusammenarbeit im Rahmen der Bauleitplanung sind durch das BauROG 1998 neue Instrumente freiwilliger Kooperation institutionalisiert worden. Dazu gehören städtebauliche Verträge nach § 11 BauGB, Städtenetze, regionale Entwicklungskonzepte und vertragliche Vereinbarungen zur Vorbereitung und Verwirklichung von Raumordnungsplänen (§ 13 ROG) sowie die Möglichkeit zur Erstellung regionaler Flächennutzungspläne gemäß § 9 Abs. 6 ROG.

Um einen sparsamen Umgang mit der Ressource Boden und gleichzeitig einen effizienten Einsatz knapper Haushaltsmittel sicherzustellen, wird von verschiedenen Seiten eine Intensivierung der interkommunalen Zusammenarbeit im Bereich der Baulandausweisung gefordert. Die Ergebnisse der im Rahmen des Projekts vergebenen Gutachten sowie anderer vorliegender Studien zeigen, dass in Deutschland eine große Vielfalt von Kooperationsformen existiert, die aus dem Blickwinkel ihrer jeweiligen Zielsetzungen durchaus als erfolgreich einzustufen sind. Wie die Analyse weiter zeigt, gehört jedoch die Realisierung einer flächensparenden Siedlungsentwicklung in der Regel nicht zu den originären Zielen der verschiedenen Kooperationsansätze. Dennoch bieten sie zumindest indirekte Steuerungsmöglichkeiten, die sich positiv auf die Flächeninanspruchnahme auswirken können. So kann z.B. eine interkommunal abgestimmte Gewerbeflächenentwicklung dazu beitragen, überdimensionierte Baulandausweisungen einzelner Kommunen zu verhindern, den flächenmäßigen Erschließungsaufwand zu reduzieren, Standortpotenziale zu bündeln und damit eine bessere Auslastung der bereitgestellten Gewerbeflächen zu gewährleisten. Interkommunale Kompensationsflächenpools ermöglichen einerseits effizientere Maßnahmen zur ökologischen Aufwertung und andererseits die Realisierung kompakterer Stadtstrukturen, welche die Ausweitung des Siedlungsraums in die Landschaft eindämmen.

Die größten Erfolgsaussichten werden derzeit Kooperationsbeziehungen im Bereich der Informationsbereitstellung eingeräumt. Sie schaffen einen gemeinsamen Datenpool im Hinblick auf die regionale Situation, fördern die Kommunikation sowie die Entwicklung einer regionalen Perspektive, erleichtern den Gemeinden die Einordnung der eigenen Entwicklungsziele und -chancen in einen größeren räumlichen Kontext und führen zu einer Sensibilisierung für die Interessen der anderen.

Als gravierende Hemmnisse für die Intensivierung der interkommunalen Zusammenarbeit kann das »Kirchturmdenken« der Gemeinden und ihre Befürchtung, im Rahmen einer Kooperation Einschränkungen der kommunalen Selbstverwaltungshoheit hinnehmen zu müssen, gelten – aber auch fiskalische Zwänge und Unklarheiten über finanzielle Ausgleichsregelungen. Um diese Hemmnisse zu beseitigen, wird von verschiedenen Seiten eine grundlegende kommunale Finanzreform gefordert, die eine solide kommunale Finanzausstattung gewährleisten und die Konkurrenzsituation mildern soll. Im Hinblick auf einen gerechten Ausgleich zwischen Kernstadt und Umlandgemeinden wird die Einführung einer »Regionalen Infrastrukturpauschale« angeregt, mit der die Umlandgemeinden an den Kosten für die Bereitstellung übergeordneter Infrastruktureinrichtungen (Kliniken, Theater, Museen, weiterführende Schulen) beteiligt werden sollten. Zur Förderung der Kooperationsbereitschaft werden außerdem gezielte finanzielle Anreizsysteme auf Landesebene für notwendig gehalten. Einige der befragten Akteure, wie etwa der Bund Deutscher Architekten, die Akademie für Raumforschung und Landesplanung und die Naturschutzverbände, halten dies jedoch für nicht ausreichend und plädieren für eine verstärkte Kompetenzausweitung zugunsten der regionalen Ebene.

Informatorische Instrumente

Fehlendes Wissen über die Folgen des hohen Flächenverbrauchs und die Bodendegradierung dürfte mit ein Grund sowohl für die mangelnde Ausschöpfung der rechtlichen Möglichkeiten durch die Planungsträger als auch für den Umstand sein, dass eine flächensparende und -schonende Siedlungspolitik bisher kaum Unterstützung in der Bevölkerung findet. Als notwendig werden daher einerseits Informations- und Aufklärungsmaßnahmen, die sich an die breite Öffentlichkeit wenden, und andererseits Maßnahmen zur Förderung des Problembewusstseins wichtiger Akteure, wie Fortbildung, Dokumentation von Best-Practice-Beispielen oder Leitfäden zum Flächenmanagement angesehen.

Die Informationsgrundlagen für kommunale flächenbezogene Entscheidungen sind häufig unvollständig, da die mit einer Neuerschließung verbundenen Folgekosten wie Aufwendungen für den Unterhalt der Verkehrsinfrastruktur sowie für den Bau und Betrieb sozialer Einrichtungen (Kindergärten, Schulen etc.) nicht oder nur teilweise in die Entscheidungskalküle der kommunalen Akteure eingehen. Umfassende Kostenbetrachtungen bei Neuerschließungen und ihr Vergleich mit den Kosten der Nutzung von Innenentwicklungspotenzialen müssten deshalb Instrumente eines rationalen Flächenmanagements sein. Als notwendig wird auch eine Ergänzung der Flächenstatistik durch Indikatoren erachtet, die die qualitative Veränderung von Flächen genauer abbilden (z.B. Indikatoren zum Versiegelungsgrad, zur Wiedernutzung von Brachflächen).

Fiskalische Instrumente

Vielfach wird gefordert, bei den fiskalischen Rahmenbedingungen anzusetzen oder sogar sie für flächenpolitische Lenkungszwecke fortzuentwickeln, was allerdings auch auf entschiedene Ablehnung stößt.

Die Grunderwerbsteuer wird nicht nur aus flächenpolitischer, sondern auch aus ökonomischer und sozialer Sicht als reformbedürftig erachtet, da sie u.a. den Neubau begünstigt und den Bestandserwerb benachteiligt. Die von verschiedenen Seiten unterbreiteten Reformvorschläge reichen von der Abschaffung oder Reduzierung des Steuersatzes über die Spreizung von Steuersätzen nach Lage der Grundstücke (unterschiedliche Steuersätze für den Erwerb im Bestand und in Neuerschließungsgebieten) oder Befreiungen von der Steuerpflicht (z.B. beim Erwerb von Bestandsimmobilien) bis zur Umwandlung der Grunderwerbsteuer in eine Neuerschließungsabgabe. In der Tendenz laufen alle Reformvorschläge darauf hinaus, den Bodenerwerb in Neuerschließungsgebieten zu verteuern und den Erwerb von Bestandsimmobilien zu begünstigen.

Die Grundsteuer steht hauptsächlich deshalb in der Kritik, weil sie auf einer veralteten Bemessungsgrundlage basiert. Unter flächenpolitischen Gesichtspunkten wird moniert, dass sie Ein- und Zweifamilienhäuser begünstigt und wegen ihrer geringen Höhe Anreize zum spekulativen Horten von unbebauten Grundstücken im Siedlungsbestand setzt. Vorschläge zur Reform der Grundsteuer reichen von einer Aktualisierung der Bemessungsgrundlage bis zu Reformmodellen mit bodenpolitischer Lenkungswirkung. Entweder setzen sie beim Bodenwert oder bei der Bodenfläche an oder sie kombinieren diese beiden Bemessungsgrundlagen. Weiterhin unterscheiden sich die Vorschläge dadurch, ob die Gebäude (wert- oder flächenmäßig) ebenfalls besteuert werden. Während wertbezogene Reformmodelle bei Annahme stabiler Bodenwerte dauerhafte fiskalische Ergiebigkeit versprechen, haben flächen-bezogene Steuermodelle den Nachteil, dass das reale Aufkommen bei Annahme konstanter kommunaler Hebesätze inflationsbedingt ständig sinkt. Bezüglich der bodenpolitischen Lenkungswirkung versprechen flächenbezogene Steuermodelle dagegen leichte Vorteile. Diese Überlegungen haben auch zu Reformvorschlägen geführt, die beide Bemessungsgrundlagen kombinieren, um die jeweiligen Schwächen zu kompensieren.

Alle bisherigen quantitativen Abschätzungen, auch die im TAB-Projekt durchgeführten Simulationsrechnungen, zeigen allerdings, dass eine aufkommensneutrale Ausgestaltung der Grundsteuer unabhängig vom Modell kaum Effekte auf den Flächenverbrauch haben würde. Deshalb, aber auch vor dem Hintergrund der gegenwärtigen Erosion der kommunalen Einnahmen, wäre zu erwägen, die Forderung nach Aufkommensneutralität aufzugeben und die Grundsteuer zu einer stärkeren Säule der kommunalen Finanzierung auszubauen.

Diese Überlegungen legen es nahe, im Rahmen einer Reform des kommunalen Finanzsystems der Grundsteuer gegenüber der Gewerbesteuer ein höheres Gewicht als gegenwärtig einzuräumen. Es ist zu vermuten, dass bei einer simultanen gesamtaufkommensneutralen Reform mit einer Neugewichtung der Aufkommensanteile zugunsten einer reformierten Grundsteuer ein Gesamtreformpaket eher Akzeptanz finden könnte. Zudem dürften auch die potenziellen flächenpolitischen Lenkungseffekte stärker sein.

Ökonomische Anreizinstrumente

Seit längerem schon werden Instrumente diskutiert, die ausschließlich darauf abzielen, ökonomische Anreize für einen sparsamen und schonenden Umgang mit Grund und Boden zu schaffen. Dabei geht es einerseits um Instrumente, die auf die Kommunen als Akteure zielen, z.B. handelbare Flächenausweisungskontingente oder die Baulandausweisungsumlage, und andererseits um Instrumente, die das Verhalten der privaten Akteure (Bauherren, Investoren) beeinflussen sollen, z.B. eine Neuerschließungsabgabe oder eine Neuversiegelungsabgabe. Beispielhaft wird im Folgenden auf Flächenausweisungskontingente und die Baulandausweisungsumlage eingegangen.

Die Grundidee handelbarer Flächenausweisungskontingente besteht darin, für eine bestimmte räumliche Ebene (Bund, Länder, Regionen) die maximal zulässige Flächenausweisung quantitativ festzulegen und diese in Form von handelbaren Flächenausweisungskontingenten an die Kommunen kostenlos oder durch Versteigerung zu verteilen. Will eine Gemeinde über dieses Kontingent hinausgehende Baulandausweisungen vornehmen, muss sie zusätzliche Ausweisungskontingente an einer Bodenbörse kaufen. Gemeinden, die die zugeteilten Kontingente nicht verwenden, können diese veräußern und damit Einnahmen erzielen.

Vor der Implementation eines solchen Systems sind aber schwierige gestalterische Fragen zu klären, die zu hohen Hürden für die Akzeptanz des Instruments werden können. Diese betreffen z.B. die Verteilungsmodi der Flächenausweisungskontingente und die hierbei anzuwendenden Schlüssel, die Mengensteuerung im Zeitablauf, die Befristung der Zertifikate und regionale und/oder nutzungsspezifische Differenzierungen von Märkten. Vor allem die Erstverteilung der Flächenausweisungskontingente zunächst auf die Länder und von diesen auf die Kommunen wird als besonders konfliktträchtig eingeschätzt.

Die Baulandausweisungsumlage stellt ein alternatives Konzept zu handelbaren Flächenausweisungskontingenten dar. Die Kommunen müssten dabei für die Neuausweisung von Bauland einen am Flächenumfang des neuen Baugebiets bemessenen Umlagebetrag an das jeweilige Bundesland abführen. Die Umlage ist ein über den Preis steuerndes Instrument, das zumindest aus ökologischer Sicht – gegenüber den handelbaren Flächenausweisungskontingenten mit ihrer Mengensteuerung – eine Second-Best-Lösung wäre, da die punktgenaue Erfüllung eines quantitativen Flächenziels nicht sichergestellt werden kann. Im Vergleich zu handelbaren Flächenausweisungskontingenten ist die Baulandausweisungsumlage das einfachere Instrument, ein Vorteil, dem die Nachteile einer geringeren ökologischen Treffsicherheit und ökonomischen Effizienz gegenüberstehen. Wie Untersuchungen zeigen, würden beide Instrumente auf wenig Gegenliebe bei den Kommunen stoßen.

Auswirkungen von Maßnahmen zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme

Die Gesellschaft für wirtschaftliche Strukturforschung (GWS) hat für das TAB Simulationsrechnungen zum zukünftigen Flächenverbrauch durchgeführt. Nach der Basisprognose der GWS, die von einer Fortschreibung von Status-quo-Bedingungen ausgeht und eine mögliche zukünftige Entwicklung ohne neue (flächen)politische Eingriffe beschreibt, wird die tägliche Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche im Jahr 2020 noch bei 81 ha liegen und dann bis 2030 weiter auf 74,5 ha zurückgehen. Das Ziel der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie von 30 ha pro Tag wird damit weit verfehlt und selbst 2030 noch nicht erreicht.

Der prognostizierte Rückgang ist im Wesentlichen demografisch zu erklären. Die demografische Entwicklung führt zu einem drastischen Rückgang des Neubaus von 365.000 jährlich erstellten Wohnungen im Jahr 2000 über ca. 270.000 im Jahr 2010 und ca. 203.000 im Jahr 2020 auf ca. 115.000 im Jahr 2030. Die Bedeutung der privaten Haushalte als Verursacher der zusätzlichen Flächeninanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke wird damit deutlich abnehmen, obwohl die Wohnfläche pro Kopf noch weiter von gegenwärtig ca. 40 m2 auf über 48 m2 bis 2030 ansteigen wird.

Die Analysen zeigen, dass mit Einzelmaßnahmen bzw. Einzelinstrumenten mit geringer Eingriffsintensität keine nennenswerten Flächeneffekte erreicht werden. Rechnungen für eine reine Flächensteuer, eine reine Bodenwertsteuer sowie eine kombinierte Bodenwert- und Bodenflächensteuer ergeben für 2020 nur Abweichungen von etwas mehr als 1 ha pro Tag gegenüber der Basisprognose. Effekte in ähnlichen Größenordnungen ergeben sich für die Abschaffung der Grunderwerbsteuer für den Bestandserwerb. Entfielen Eigenheimzulage und Entfernungspauschale, hätte dies auf den zukünftigen Flächenverbrauch ebenfalls nur geringe Auswirkungen, während die fiskalischen Effekte beträchtlich wären.

Zur Erreichung eines so anspruchsvollen Ziels wie des 30-ha-Ziels sind voraussichtlich nur Kombinationen verschiedener Instrumente geeignet. Erfolgversprechend wäre z.B. durch ein Instrumentenbündel, das eine nicht aufkommensneutrale Bodenwert- und Bodenflächensteuer, die in der Summe zu einer 1 %igen Belastung des Bodenwerts führt, und eine bis zum Jahr 2020 linear auf 40 Euro pro m2 nominal ansteigende Neuerschließungsabgabe kombinieren würde. Der Abgabesatz der Neuerschließungsabgabe könnte 2020 nur halb so hoch sein, wenn man von der Perspektive ausgeht, dass mit dem Bündel nur eine Senkung der täglichen Neuinanspruchnahme von Flächen auf 50 ha pro Tag herbeigeführt werden soll und der Rest bis zur Schließung der Lücke zum 30-ha-Ziel durch planungsrechtliche, informatorische und kooperative Instrumente bewirkt werden könnte. Insgesamt lässt sich feststellen, dass es sich um Maßnahmen mit relativ moderaten und nicht von vornherein unvertretbaren Eingriffsintensitäten handelt, die zur Erreichung des 30-ha-Ziels führen würden. Auswirkungen auf wirtschaftliche Indikatoren wie Bruttoinlandsprodukt, Beschäftigung und Mietkosten dürften, wie die Simulationsanalysen zeigen, sehr gering sein.