Hochfrequente elektromagnetische Felder (HF-EMF) sind Grundlage digitaler, kabelloser Kommunikation z. B. zwischen WLAN-Routern und Rechnern, Tablets und nicht zuletzt Mobiltelefonen im gesamten öffentlichen Raum und in praktisch allen privaten Haushalten. In den kommenden Jahren ist mit einer weiteren Zunahme von EMF-Quellen verschiedenster Frequenzbereiche zu rechnen. Hauptgrund hierfür ist die rasant voranschreitende, umfassende Digitalisierung nahezu aller Arbeits-, Lebens- und Wirtschaftsbereiche, mit der auch mobil nutzbare Technologien verbunden sind. Der TAB-Arbeitsbericht Nr.196 fasst den aktuellen Wissensstand zu möglichen gesundheitlichen Risiken hochfrequenter elektromagnetischer Felder insbesondere des Mobilfunks zusammen.

Ziel des Berichts ist es, sowohl für die Politik als auch für die interessierte Öffentlichkeit die Qualität und damit die Aussagekraft des derzeitigen wissenschaftlichen Kenntnisstandes zu EMF nachvollziehbar darzustellen.

Zentrale Ergebnisse

Forschungsstand zu möglichen gesundheitlichen Auswirkungen von HF-EMF

Obwohl in den letzten 10 Jahren eine Vielzahl wissenschaftlicher Publikationen zu etlichen gesundheitlichen Fragestellungen erschienen ist, geht der Erkenntnisfortschritt nur in kleinen Schritten voran. Häufig kann auch in wissenschaftlich hochwertigen Studien das Auftreten oder Fehlen eines bestimmten biologischen oder gesundheitlichen Effekts nicht konsistent nachgewiesen werden. Die Evidenzlage ist daher oft unübersichtlich und der Forschungsbedarf zur Klärung offener Fragen nach wie vor hoch. Insgesamt stellt sich die aktuelle Erkenntnislage wie folgt dar:

Evidenz verdichtet sich dahingehend, dass HF-Exposition das Verhalten von Labortieren beeinflusst. Darüber hinaus gibt es eine Reihe von ernstzunehmenden Hinweisen, dass HF-EMF das Tumorrisiko für ausgewählte Tumoren (Herz, Lunge, Leber, Lymphe) erhöhen. Vor allem die Ergebnisse von zwei großen, qualitativ hochwertigen Studien aus dem Jahr 2020 haben dazu geführt, dass diese Befundlage intensiv diskutiert wird. Ebenfalls bei Tierstudien sind Hinweise gefunden worden, dass HF-EMF einen Einfluss auf neurodegenerative Erkrankungen haben könnten. Möglicherweise spielt dabei eine unter HF-EMF-Exposition erhöhte Anzahl von Sauerstoffradikalen in Zellen eine Rolle. Der Nachweis dieses Effekts in Zellstudien ist zwar noch nicht überzeugend, aber neuere Tierstudien stützen diesen Befund mit begrenzter Evidenz. Auch im Hinblick auf Krebsentstehung können neuere Tierstudien erhöhte Inzidenzen zeigen. Demnach treten bei Mäusen, die mit einer karzinogenen Substanz (hier: Ethylnitrosoharnstoff) behandelt wurden, vermehrt Leber- und Lungentumore sowie erhöhte Werte von Lymphomen auf, wenn die Tiere HF-EMF ausgesetzt werden. Allerdings konnte keine eindeutige Dosis-Wirkungs-Beziehung festgestellt werden.

Auch bei neueren Humanstudien werden Hinweise auf einige Wirkungen von HF erwogen. Sie beziehen sich auf eine mögliche Beeinflussung des Schlafs, wobei die Evidenz insgesamt unzureichend ist. Nur bei Kindern konnte ein begrenzter Nachweis für eine Beeinträchtigung der Schlafqualität erbracht werden. Experimentelle Studien weisen zudem auf einen negativen Einfluss auf das Wachstum von Neuriten (langgestreckte Fortsätze von Nervenzellen) hin. Sollten sich diese Ergebnisse replizieren und bestätigen lassen, wäre dies für die Entstehung von neurodegenerativen Erkrankungen von großer Bedeutung, denn Neuriten sind Vorstufen von Dendriten und Axonen. Aufgrund der zahlreichen möglichen Auswirkungen auf neurodegenerative Erkrankungen sowie auf die Kognition sollten diese Aspekte in weiterer Forschung abgeklärt werden.

Nach Meinung etlicher Expert/innen und auch der WHO sind Kinder grundsätzlich als empfindlicher gegenüber HF-EMF als Erwachsene einzuschätzen und daher gesondert zu betrachten. Im TAB-Bericht wurde daher auch die spezifische Forschung zu Auswirkungen von EMF auf Kinder und Jugendliche analysiert. Im Ergebnis zeigt sich, dass aufgrund der insgesamt quantitativ und qualitativ unzureichenden Studienlage die Evidenz für Wirkungen von Mobilfunk auf Kognition, Verhalten und subjektive Beschwerden bei Kindern und Jugendlichen nicht abschließend beurteilt werden kann. Die unzureichende Studienlage insbesondere im Hinblick auf mögliche negative gesundheitliche Auswirkungen erlaubt es derzeit auch nicht, Effekte (insbesondere Langzeiteffekte) auszuschließen. Hinsichtlich der Wirkungen auf die frühkindliche Entwicklung, auf Krebserkrankungen und auf physiologische Parameter ist die Datenlage unzureichend, um eine Schlussfolgerung über etwaige Wirkungen treffen zu können. Als problematisch muss angesehen werden, dass bis dato auch keine dezidierte, auf Studien basierende Aussage darüber getroffen werden kann, ob Kinder und Jugendliche grundsätzlich empfindlicher auf eine Mobilfunkexposition reagieren als Erwachsene. Dies wäre jedoch von großer Bedeutung. Es besteht daher weiterhin eine große Notwendigkeit zur Durchführung qualitativ hochwertiger Studien in den Altersgruppen von Kindern und Jugendlichen, in denen insbesondere das Hirntumorrisiko stärker berücksichtigt werden sollte. Ebenso sollten die Ergebnisse epidemiologischer Studien zu Verhaltensauffälligkeiten, kognitiven Fähigkeiten und gesundheitlichen Beschwerden in Kohortenstudien mit objektiver prospektiver Expositionsbestimmung überprüft werden. Darüber hinaus besteht ein Bedarf an qualitativ hochwertigen experimentellen Studien zu Wirkungen auf das Nervensystem.

Auswirkungen der 5G-Technologien

Wie sich die Exposition der Bevölkerung mit HF-EMF durch den flächendeckenden Einsatz von 5G verändern wird, ist derzeit schwer abzuschätzen. Derzeit ist davon auszugehen, dass die Gesamtexposition durch Mobilfunkwellen zunehmen wird, da 5G parallel zu älteren Infrastrukturen betrieben wird. Wie sich die Merkmale, in denen sich 5G von den älteren Funkstandards unterscheidet, auf die Exposition auswirken, ist derzeit noch unklar. Dies betrifft insbesondere eine Netztopologie aus kleinräumigeren Funkzellen sowie das sogenannte „Beam-Forming“ („Strahlformung“), womit die Strahlungsleistung auf die räumlichen Bereiche konzentriert werden soll, in denen sie tatsächlich genutzt wird. Für einen Anstieg der Exposition spricht, dass bei kleineren Funkzellen die Basisstationen ggf. näher an Orten betrieben werden, an denen sich Menschen aufhalten. Außerdem wird durch die Strahlformung eine höhere EMF-Intensität in der Bündelungsrichtung erzeugt. Es ist aber auch eine Verringerung der Exposition möglich, da bei kleineren Zellen die Sendeleistung geringer sein kann und Personen, die sich nicht in der Bündelungsrichtung aufhalten, weniger exponiert sind. Viel wird davon abhängen, wie die Netze letztendlich konfiguriert und genutzt werden. Und solange es noch keine wesentlichen Expositionen gibt, können auch keine epidemiologischen Daten herangezogen werden. Zudem fehlen bisher auch gezielte Laborstudien, da diese auf reale Expositionssituationen von 5G angewiesen sind. Grundsätzlich gibt es jedoch durchaus zielführende Optionen, auch bei eingeschränktem Wissensstand verantwortungsvoll und vorsorgend mit den von manchen geäußerten gesundheitlichen Befürchtungen umzugehen:

1. Umsichtige Vermeidung (Vorsorgeprinzip), d. h. begleitend zur Festlegung von Grenzwerten sollte nur die niedrigste, vernünftigerweise erreichbare Belastung angestrebt werden.
2. Formulierung konkreter Vorgaben für den Bau von Sendeanlagen, die technische Gestaltung von Endgeräten und die Gestaltung der Grundversorgungsinfrastruktur.
3. Gezielte Information über die technischen Details aller geplanten Ausbaustufen, die tatsächlich erwartbaren Anwendungsbereiche, Geräte und Anlagen und damit die erwartbare Expositionssituation.
4. Förderung unabhängiger, nationaler und internationaler Forschung auf höchstem Niveau.
5. Neue Wege und Orte der Unsicherheits- und Risikoinformation und des Dialogs angesichts des hohen Bedarfs an Austausch zwischen den verschiedenen Akteuren.
6. Evaluierung des Systems der Risikogovernance im Hinblick auf die in der Regel institutionell getrennte Bearbeitung von Evidenzbeurteilung, Handlungsempfehlung und politischer Entscheidung.

Evidenz und Kontextfaktoren

Bei der Interpretation und Bewertung sowohl der wissenschaftlich geklärten wie auch der ungeklärten Aspekte der gesundheitlichen Wirkungen von EMF gibt es auch unter wissenschaftlichen Expert/innen sehr unterschiedliche Sichtweisen und Herangehensweisen und diese unterschiedlichen Einsichten und Ansichten haben ihre jeweilige Berechtigung. Deutlich wird auch, dass eine rein evidenzbasierte Sichtweise zwar eine unverzichtbare Grundlage darstellt, aber keinesfalls ausreicht, um eine umfassende Risikobewertung vorzunehmen, die im Problemfeld Mobilfunk bestehenden starken Interessen- und Wertekonflikte politisch bzw. gesellschaftlich zu bearbeiten und über mögliche Vorsorgemaßnahmen zu entscheiden. Zu konstatieren ist, dass es Grenzen der Modellierbarkeit, Untersuchbarkeit, Reproduzierbarkeit, Validierbarkeit, Erklärbarkeit und (widerspruchsfreien) Interpretierbarkeit gibt. Es ist davon auszugehen, dass es letztlich nicht möglich ist, den Stand der Evidenz zu diesem Themenbereich ausschließlich wissenschaftlich zu diskutieren, sinnvoll in der Öffentlichkeit zu kommunizieren oder für politische Entscheidungen zu nutzen, ohne die verschiedenen – und durchaus unterschiedlich als relevant erachteten – Kontextfaktoren zu berücksichtigen. Dies zeigen die langjährigen Erfahrungen aus vergangenen Debatten um den Mobilfunk (und andere ähnlich komplexe und konfliktträchtige Problemfelder wie die Grüne Gentechnik oder die Kernenergie).

Erfolgversprechender für zielführende Diskurse sind das wechselseitige Zuhören und der unvoreingenommene Dialog zwischen Wissenschaft, Öffentlichkeit und Politik. Wesentlich erscheint, Vertrauen aufzubauen und zu stärken, damit individuelle Anliegen, Handlungsspielräume und Werthaltungen gehört und politisch ernst genommen werden (können). So wird es eher möglich sein, den vorhandenen Wissensstand und die damit verknüpften Unzulänglichkeiten und Kontroversen sinnvoll und zielführend einzuordnen und unter Berücksichtigung aller wissenschaftlich geklärten, kontroversen und ungeklärten Aspekte für gesellschaftliche Entscheidungsoptionen auszuhandeln. Eine gute Kenntnis des Sachstandes ist dabei ebenso wichtig wie das Erkennen und Anerkennen von Interessen, Kontroversen, Wissenslücken und unterschiedlichen Risikokulturen.

Optionen für weiteres Vorgehen – Partizipation und Risikogovernance

Grundsätzlich ist der Umgang mit Risiken eine politische Aufgabe, die auf wissenschaftlichen Erkenntnissen aufbaut und zugleich über diese hinaus geht. Dabei sollen der Handlungsbedarf festgestellt sowie einzelne Handlungsoptionen identifiziert, bewertet und verglichen werden. Wichtig ist, der interessierten Öffentlichkeit die Möglichkeit der Mitsprache im Vorfeld der politischen Entscheidungsfindung einzuräumen. Öffentliche Diskussionen über Risiken sind für die Akzeptanz von Entscheidungen unerlässlich. Dabei ist auf eine gute Strukturierung der Debatte und eine starke inhaltliche Fokussierung zu achten, wobei auch die quantitative Risikoabschätzung zu berücksichtigen ist. Klar ausgewählte strittige Aspekte und die möglichen Folgen einer Regulierung bzw. von verschiedenen Maßnahmenoptionen sollen diskutiert und die Ergebnisse der Risikoabschätzung für die Öffentlichkeit aufbereitet und kommunikativ begleitet werden, insbesondere wenn Widersprüche bestehen. Zu bedenken ist ebenfalls, dass Öffentlichkeitsbeteiligung nicht nur einen positiven Effekt auf die Vertrauensbildung hat, sondern auch die Diskussion von Laieneinschätzungen wie etwa subjektiven intuitiven Befunden mit einem gewissen Wert für die Risikoabschätzung (z. B. die Zunahme von multiplen Expositionssituationen) ermöglichen kann. Dies wiederum könnte als Korrektiv hinsichtlich der Transparenz oder des Ausgleichs von (tatsächlichen oder vermeintlichen) Partikularinteressen dienen und gleichzeitig die Fähigkeit zum angemessenen Umgang mit potenziellen Risiken und die Sachkompetenz zu dem Thema (bei den Betroffenen) erhöhen.

Bei der Entscheidung über Vorsorgemaßnahmen sind die allgemeinen und anerkannten Grundsätze des Risikomanagements anzuwenden. Dazu gehören der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Abwägung der Vor- und Nachteile eines Tätigwerdens bzw. Nichttätigwerdens. Kosten und Nutzen sind gegenüberzustellen und nicht-ökonomische Dimensionen wie die Akzeptanz der geplanten Maßnahmen in der Bevölkerung, sind in die Beratung bzw. Entscheidungsfindung einzubeziehen. Nur auf einer breiten Wissensbasis kann beurteilt werden, ob ein Handlungsbedarf besteht und ggf. Vorsorgemaßnahmen festgelegt werden müssen, die dem angestrebten Schutzniveau entsprechen. Neben einer Anpassung der Grenzwerte kommen auch Verwendungsbeschränkungen (z. B. die Einrichtung von Schutzzonen, in denen die Nutzung von Mobiltelefonen oder die Errichtung von Sendeanlagen verboten oder stark eingeschränkt ist), technische Standards oder eine verstärkte Information der Bevölkerung in Betracht.

Mängel in der Risikogovernance (z. B. mangelnde Öffentlichkeitsbeteiligung, Ignoranz gegenüber bestehenden Interessenkonflikten, Versäumnisse in der Risikokommunikation oder mediale Fehlinformationen) können zu wechselseitigem Vertrauensverlust und zum Abbruch der Diskussion führen und in der Folge sowohl wissenschaftliche als auch demokratiepolitische Defizite bewirken. Letztlich besteht eine ganz wesentliche Aufgabe darin, Hürden für eine offene wechselseitige Kommunikation der Akteursgruppen insbesondere zwischen Wissenschaft, Zivilgesellschaft und Politik abzubauen um somit Glaubwürdigkeit, Relevanz und Legitimität des Informationsflusses und damit auch legitimierte (politische) Entscheidungen zu ermöglichen. Auf diese Weise kann der gesellschaftliche Kontext sowohl der Risiken als auch der zu treffenden Entscheidungen (insbesondere zur Regulierung und Vorsorge) am besten einbezogen werden.

Vor diesem Hintergrund wäre es aus Sicht des TAB erwägenswert, den (bisherigen) Prozess der Risikobewertung und des Risikomanagements dahingehend zu evaluieren, ob relevante Stakeholder rechtzeitig und umfassend genug einbezogen wurden und ob die Kommunikation der einzelnen Schritte angemessen, gleichberechtigt, offen und transparent ist (bzw. war).